近年来，在我国粮食生产“十连增”、主要农产品全面增产的同时，国内粮棉油糖价格开始全面高于国际价格，内外价差不断扩大，农产品进口受价差驱动的特征显著，进口价格“天花板”效应增强，给国内农业发展和粮食安全带来了新的挑战。深入分析内外价差扩大的原因，准确把握可能带来的影响，提出切实有效的对策建议，对确保国内粮棉油糖产业持续健康发展至关重要。
一、内外价差扩大的主要原因
农业是高度依赖自然资源的产业，土地经营规模决定了农业的基础竞争力。随着劳动力、土地、环境保护、质量安全成本的显性化和不断提高，我国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本必然与瑞士日韩的水平日趋接近，与美加澳等主要出口国的差距不断拉大。国际市场农产品价格主要由出口国决定，基于成本之上的我国大宗农产品价格与世界市场价格差距扩大的趋势不可逆转。
2008年，除大豆外，我国大宗农产品国内价格都低于国际离岸价格，其中大米、小麦、玉米、棉花每吨分别低2334元、610元、101元、486元。到2013年，大宗农产品国内价格全面高于国际市场离岸价格，大米、小麦、玉米、大豆每吨分别高209元、305元、533元、1264元，棉花、食糖每吨分别高8054元、3683元。2014年1-5月，谷物和大豆内外价差继续扩大，大米、小麦、玉米、大豆每吨分别高318元、451元、924元、1484元。棉花、食糖价差有所回落，分别为7078元、2766元，主要是因为国内价格受进口打压而下跌（表1）。
表1我国大宗农产品国内外价差情况
单位：元/吨
注：价差=国内价格-国际离岸价
数据来源：国际离岸价格来源于世界银行；国内价格来源于《全国农产品成本收益资料汇编》。
大宗农产品内外价差扩大的直接原因是国内生产成本的快速上涨。近年来，我国农业劳动力机会成本快速上升、土地成本更加显性化、环境保护成本和质量安全投入不断增长、其他物质成本也快速增加，所有这些使我国农业进入了成本快速上涨时期，大宗农产品生产成本与瑞士日韩的水平日趋接近。2006-2012年，我国水稻、小麦、玉米、棉花、油菜籽、甘蔗的生产成本年均增长率分别为11%、11.3%、11.8%、12.8%、15.7%、13.4%，成本上升必然推动价格上涨，同期这些产品的国内价格年均增长率分别为9.4%、7.1%、9.8%、7%、13.3%、10.2%（表2）。有些人把农产品价格上涨归因于最低收购价、临时收储等支持政策，这是没有道理的。事实上，粮棉油糖价格涨幅均低于成本涨幅，价格提高还没能完全消化成本的上涨。
表2我国主要农产品国内价格与成本变化情况
大宗农产品内外价差扩大的根本原因是我国农业基础竞争力先天不足。我国农户平均经营规模相当于欧盟的1/40、美国的1/400。即使在一定时间内将现有一半农村人口稳定地转移出去，农业经营规模仍然不大。尽管我国在劳动力密集型农产品上有一定比较优势，通过适度规模经营、科技进步等措施提高农业竞争力仍有一定余地，但从整体看，由生产规模决定，我国农业特别是大宗农产品基础竞争力先天不足，与世界主要出口国的差距难以从根本上消除。生产规模过小导致农业劳动生产率低下。据中国科学院数据，我国农业劳动生产率约为世界平均的47%，高收入国家平均的2%，美国的1%。
内外价差扩大本质上是成本差距的直接传导。受农业基础竞争力和劳动生产率制约，我国农产品生产成本在与瑞士、日本、韩国日趋接近的同时，与美国、加拿大和澳大利亚等主要出口国的差距不断拉大。2006年我国稻谷、小麦和棉花生产成本分别比美国低35.6%、42.7%和26.5%，玉米生产成本与美国基本持平。但到2012年，稻谷、小麦、玉米、棉花的生产成本均高于美国，分别比美国高23.9%、34.2%、37.3%和22.4%。目前，我国甘蔗的收购价是440元/吨，而巴西、泰国的甘蔗价格仅为180-200元/吨，我国食糖生产原料成本比巴西、泰国高出一倍多。
当然，从特定时段看，内外价差还受国际市场周期性波动的影响，当国际市场价格处于谷底时，内外差价问题将更加突出。此外，人民币升值也加剧了价差的扩大。
二、内外价差扩大带来的挑战
大宗农产品内外价差扩大实际上是我国基于成本之上的合理价格与世界市场价格差距的扩大。当价差高于进口约束关税水平（即最高关税水平）时，农产品进口面临失控的风险；当进口税后价低于国内最低收购价和临时收储价时，国内调控政策面临失灵的风险；当进口税后价低于国内成本价时，由于进口价格的“天花板”效应，国内产业面临难以持续的风险。这将给国内农业发展和粮食安全带来越来越严峻的挑战。
（一）价差扩大导致进口过量，实现“适度进口”目标面临挑战
在资源刚性约束和需求刚性增长的情况下，适度进口大宗农产品是我国的必然选择。入世以来，我国农产品进口持续快速增长，年均增长率超过20%，进口额每3年翻一番（表3）。2011年起，大宗农产品呈现全面净进口。2013年粮棉油糖净进口量折合8.6亿亩耕地播种面积，占国内耕地播种面积总量的35%（表4）。然而，近3年来我国大宗农产品进口中有相当一部分不是因为国内短缺，而是受内外价差驱动，造成“国货入库、洋货入市”、“边进口、边积压”的怪象，过度进口问题十分突出。
表3 2001-2013年我国农产品进口增长情况
表4 2013年我国粮棉油糖净进口量折合耕地播种面积
注：1为大米、小麦、玉米和大麦；2为棕榈油、豆油和菜籽油；3含DDGs。
不同产品进口过量程度不同。粮食进口总体上以品种调剂为主，但特定品种进口受价差驱动显著。在我国大米供求平衡、库存充裕的情况下，因越南籼米价格低廉，国内企业进口动力强劲。近两年我国大米进口量都在220万吨以上，2014年1-5月进口量已达109万吨。尽管大米进口占我国消费总量的比例十分有限，但进口对籼米主产区影响显著，导致南方籼稻销售困难，库存积压。玉米国内供给和库存充裕，虽然有关税配额管理调控，玉米仍保持了一定数量的净进口，同时作为玉米替代产品的玉米酒糟、高粱和大麦进口快速增长，2014年1-5月上述3个产品合计进口620万吨，同比增加2.8倍。
棉糖内外价差幅度大，过度进口问题严重。2011-2013年我国累计进口棉花1349万吨，超出正常产需缺口750万吨，国内库存大量积压，2012/2013期末国内库存达1148万吨，占全球库存的60%，库存消费比高达144%。2011-2013年我国食糖累计净进口1106万吨，占同期国内生产量的26.4%，比上一个3年338万吨的净进口量增长227%。这3年食糖进口超出正常缺口500万吨，导致库存积压，国产糖销售困难。2012/2013榨季我国食糖期末库存800多万吨，库存消费比高达58%。至2014年5月底，2013/2014榨季全国累计销售食糖684.7万吨，同比减少236.5万吨，累计销糖率51.4%，同比下降近20个百分点。
油籽和植物油进口主要是因为多年来形成的巨大产需缺口，但过量进口问题在油菜籽上表现比较突出。由于不同植物油和油籽之间存在很强的替代关系，大豆、棕榈油的大量进口以及油菜籽和菜籽油进口的增长，对我国以冬闲田种植为主的油菜生产造成了明显挤压。目前我国油菜生产主要靠临时收储政策支撑，近年来收储加工的600万吨菜籽油积压在库。
（二）价差扩大导致关税“防火墙”作用失效，国内调控政策面临挑战
对于实施单一关税的农产品进口，我国的管控手段仅限于征收有限的关税。对于实施关税配额管理的农产品（表5），以配额外关税税率的进口我国也是完全放开的，没有任何调控手段。
表5我国关税配额产品配额量及配额内外税率
近几年来棉糖内外价差幅度已超过其配额外关税水平，以配额外关税税率进口增势趋强。2011-2013年，食糖以配额外50%税率进口的数量分别为97万吨、180万吨和260万吨。2013年棉花以配额外滑准税进口189万吨，以配额外40%税率进口51万吨。目前三大谷物进口量有限，保持在关税配额量之内，但按近几年成本和价格增长趋势推算，今后5-7年粮食内外价差幅度将超过配额外关税65%的水平，届时三大谷物以配额外关税税率进口将成为现实，配额外关税“防火墙”作用将基本失效。
为了确保大宗农产品有合理的价格水平、保障农民收入稳定增长，我国对粮棉油糖实施最低收购价政策或临时收储政策。但近3年来，大宗农产品进口税后价持续低于国内最低收购价和临时收储价，导致“边收储边进口”，不仅削弱了托市政策效果，而且使这些政策因成本过高而难以为继。2012/2013年度和2013/2014年度我国临时收储玉米量分别为3083万吨和6919万吨。由于进口玉米价格较低，2012年和2013年我国玉米进口量分别为521万吨和238万吨，作为玉米替代品的玉米酒糟进口量分别为327万吨和400万吨。目前玉米临时收储库存累计1亿吨，临时收储玉米难以顺价出库，库容不足问题日益突出。
2011-2013年我国棉花临时收储量分别达到313万吨、651万吨和629万吨。同期棉花进口保持高位，进口棉税后价远低于收储价，临储棉难以顺价出库。目前棉花临时收储库存累计近1000万吨，而每吨棉花库存1年的利息和维护成本在2000元左右，临储的财务负担十分沉重。
菜籽油临储库存高达600万吨，若按当前市场价格销售，即使能出库，亏损超过150亿元。食糖临储库存500万吨左右，根据收储价与目前市场价推算，隐亏超过200亿元。
最低收购价、临时收储等价格支持政策在欧美国家的运用有相当长的历史，现在仍在使用，指责其有违“发挥市场在资源配置中的决定性作用”的观点是站不住脚的。此类政策之所以在我国实践中面临困境，是因为我国缺乏与内外价差幅度相适应的关税政策来配套。
（三）价差扩大导致进口价格“天花板”效应增强，农业产业安全和粮食安全面临挑战
内外价差扩大最终表现为进口价格对国内价格的抑制和打压，使产业发展缺乏最基本的利益激励和动力。近年来，随着国内成本的快速上涨，进口税后价开始低于国内成本价，进口对国内价格的抑制和打压问题日益凸出。
目前进口对我国粮食生产的影响总体看比较有限，但越南低价大米进口对南方籼稻产区的打压显著。2012年和2013年进口大米税后价每吨分别为3300元和3000元，比我国的稻谷最低收购价折合的大米价格分别低约200元和800元。进口使得南方籼米市场价格弱势运行，尤其是湖南、江西等省,大米外销受阻,多家稻谷加工企业已连续两年处于停产、半停产状态,出现大面积亏损。
大豆是我国最早受到进口影响的大宗农产品。我国大豆关税只有3%，进口价格直接成为国内大豆价格的天花板，国内价格既不能随着需求的拉动而相应提高，也不能随着生产成本的上升而有合理的上升。大豆种植比较效益因此不断下降，生产波动下滑，就榨油大豆而言已经由原来的800多万吨减少到不足300万吨。
棉花受进口价格“天花板”效应影响显著。近两年我国棉花以滑准税计的进口税后价与国内收储价格差距在4000-6000元/吨，进口税后价比国产棉价低2000-4000元/吨。在巨大的差价和进口压力下，国内棉花很难在市场上以高于成本的合理价格进行销售，不得不主要依靠临时收储，2012年和2013年临储棉占国内产量的比例高达95%以上。
国内食糖价格跌破成本，糖业面临生存考验。当前，我国以配额外税率进口的原糖精炼税后均价基本保持在5000元/吨左右的水平。进口价格过低，导致国内价格持续下跌。2011年8月柳州食糖现货价最高7800元/吨，2012年8月跌至5700元/吨，2013年1-5月因国家收储短期回升至6000元/吨，之后继续下跌，2014年1-4月已跌至4500元/吨，而广西与甘蔗收购价500元/吨对应的食糖含税成本价为6000元/吨。糖价跌破成本，造成糖企亏损严重。2012/13榨季糖企亏损31亿元，亏损程度接近1998年亚洲金融危机时的水平；预计2013/2014榨季制糖企业全面亏损，总亏损额超过100亿元。为减缓糖企亏损压力，广西不得不下调甘蔗收购价，由2011/2012榨季的500元/吨下调至475元/吨，继后下调到440元/吨。广西蔗农2013/2014榨季净收入因蔗价下调（与500元/吨比）减少42亿元。收益下降使得蔗农生产积极性受到明显影响。如果这一境况再持续1-2年，我国糖业将面临不可持续的风险。
三、应对价差扩大的对策建议
由于耕地和劳动力不能跨国自由流动，各国农业基础竞争力存在比工业更加难以克服的差距。通过高关税保护和国内支持来增强农业基础竞争力、确保国内产业安全，是世界各国的通行做法。挪威、瑞士、日本和印度的农产品平均关税水平分别为71%、85%、42%和114%，最高关税数百甚至上千，重要农产品的关税水平都非常高，进口依存度越高的国家关税水平越高。此外，这些国家还使用以进口数量自动触发和进口价格自动触发为特征的特保机制，来确保国内市场和价格稳定（表6）。通过国内支持政策来增强农业基础竞争力也是各国普遍做法，基础竞争力越弱支持强度越大（表7）。我国农业基础竞争力弱、农产品市场开放度高，内外价差扩大将给粮食安全和农业产业安全带来日趋严峻的挑战，必须立足当前、着眼长远，积极有效应对。
表6 WTO部分成员特殊保障产品（SSG）税目数量
表7 2012年主要国家（地区）生产者支持等值（PSE）占其农业产值的比重
（一）应对差价挑战，必须坚守“三条底线”
1.坚守粮棉油糖现有关税税率不减让。我国粮棉配额内税率只有1%-5%，配额外税率为65%和40%；食糖配额内税率为15%，配额外税率50%。大豆和植物油关税分别为3%和9%。由于关税水平有限，植物油和油籽进口已经对国内产业造成了明显冲击。食糖、棉花内外价差幅度已分别超过50%和40%，未来5-7年，三大主粮的内外价差也很可能超出65%。保障“适度进口”所需调控手段和政策空间缺乏的问题日益突出。粮棉油糖关税税率的削减将进一步削弱我国对大宗农产品进口的调控，强化进口价格对国内价格的打压和“天花板”效应，加重进口对粮棉油糖基本供给能力保障的影响。
2.坚守粮棉糖关税配额不扩大。我国承诺的小麦、玉米、大米、棉花和食糖的关税配额量大。三大谷物关税配额量2216万吨，占2013年国内产量的4%，其中小麦占产量的8%。关税配额的进一步扩大，将实质性降低进口关税水平，具有与关税削减同等作用。特别是小麦等关税配额的扩大，还将使“谷物基本自给、口粮绝对安全”的国家粮食安全战略面临巨大挑战。
3.坚守农业“黄箱”支持空间不削减。我国“黄箱”农业支持须保持在8.5%的微量许可水平之内，即对特定产品支持不超过该产品产值的8.5%，对非特定产品支持不超过农业总产值的8.5%；二者相加，理论上可达到农业总产值的17%。此外，我国还承诺将其他发展中国家不受限制的对生计型小农和脆弱地区的“黄箱”支持计入微量允许。目前我国非特定产品“黄箱”支持占农业产值的比例不足2%，离约束上限还有较大空间，但是对玉米、小麦、大米这些特定产品的价格支持已接近承诺上限，对棉花的价格支持已超出了约束上限。在大宗农产品生产比较效益低、保供给任务重的形势下，“黄箱”支持是增加国内产量最直接有效的手段，保持已十分有限的“黄箱”支持空间至关重要。
（二）应对差价挑战，必须强化“三大责任”
1.强化政府对农民土地用途限制的补偿责任。实行土地用途管理，将农民集体所有的土地划定为农业用地不得随意更改，这是实现我国粮食安全的需要，也是世界各国的通行做法。但是土地不同用途的收益差异巨大，这一政策实际上是以牺牲农民利益为代价的，应当给予合理补偿。美国、英国普遍通过设立专项基金对土地用途受限进行补偿。在我国，进行补偿的现实途径就是不断加大对粮食和农业生产的支持力度，确保种粮务农有合理的收益。加大农业支持与发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾，不应要求农民在土地使用上按用途管理政策办，而在收益上完全让市场来决定。要在更深意义上认识国家对粮食和农业的支持性质，明确政府的责任，切实加大对粮食和农业的支持。
2.强化金融机构在粮食安全方面的支撑责任。农村金融服务滞后最根本的原因是，提供农村金融服务的比较收益低。近年来，虽然出台了一系列扶持农村金融的政策，但这些优惠政策不足以弥补农村金融服务与其他领域金融服务的收益差距。应借鉴其他国家的成功经验，通过立法等制度性安排，明确金融机构在支持和服务粮食安全方面的责任。可借鉴储备金制度，规定任何从事放贷业务的金融机构，不论是内资还是外资、国有还是民营，都必须有一定比例的贷款直接或通过小额信贷机构、农村信用合作社等投向农业和粮食生产。
3.强化大型涉农企业在大宗农产品市场供给稳定方面的保障责任。粮食安全既是政府的责任，也是全社会的共同责任。要充分考虑大宗农产品供给稳定特别是粮食安全的重要性，通过制度和法规规定，建立对经营大宗农产品且达到一定市场份额的大型企业的强制性信息报告制度和库存储备制度，规定规模以上粮油经销企业必须建立相应规模的粮食安全储备库存，明确其在粮食安全方面的法定保障责任。
（三）应对差价挑战，亟需推进“三大战略”
1.积极推进产业安全战略。保障国内粮食供给能力和农民就业增收，基础是产业安全。要建立和加强产业损害预警，重点监测国内外粮食生产成本差距，棉糖以配额外税率进口税后价与国内价格差距，油籽植物油进口到岸税后价与国内价格差距等指标，确定预警阈值，制定应对预案。要更加积极利用“两反一保”措施，推进贸易救济常态化。在产业受到损害和损害威胁时，采取贸易救济措施是WTO规则赋予的权利，是我国“两反一保”条例规定的法定手段，核心就是通过征收额外关税确保进口产品价格不低于国内成本价，确保国内产业具有合理的利润空间和健康发展的基础。我国承诺的约束关税低，贸易救济措施将成为应对价差扩大、保障大宗农产品产业安全最为有效的手段。
在当前我国糖业受进口损害严重、进口压力持续存在、糖业面临生存考验的情况下，要尽快启动贸易救济措施。如果按甘蔗500元/吨的价格、食糖6000元/吨的成本价推算，要保证国内食糖价格维持在6200-6500元/吨，进口原糖需加征40%-50%的附加关税，加征后我国食糖总的关税水平最高为90%-100%，与世界97%的平均水平相当。
2.务实推进农业“走出去”和市场多元化战略。要抓住重点环节，主攻周边国家，把推进农业“走出去”与实现市场多元化战略有机结合，提升“走出去”对象国的生产能力，建立多元稳定可靠的进口渠道。要充分发挥地缘优势，实施棉花西进中亚计划，积极推进与植棉条件优越、种植面积潜力大、种质资源丰富、生产成本低的中亚五国的棉花产业合作，挖掘中亚棉花产能。要利用我国的技术优势，积极推进在东南亚地区建立杂交水稻生产基地，大力推广杂交水稻种植，提升东南亚地区水稻生产能力。
3.全面推进财政支农战略。我国非特定产品“黄箱”支持还有较大空间，要充分利用，强化对粮棉油糖等大宗农产品的生产性支持。要重点利用好“绿箱”支持政策，加强基础设施建设，加快农业科技进步。要加快高标准基本农田建设，着力改造中低产农田。我国70%左右是中低产田，通过改造，粮食单产可以提高20%以上。要大幅度增加对农业科技的投入，进一步提高农业科技贡献率。着眼提高土地生产率、资源利用率、劳动生产率，加快科技创新步伐，开展主要粮食作物增产增效综合技术协作攻关，推进农业技术集成化，实现良种良法配套、农机农艺融合。
